而从学科背景看，对成本收益分析所带有的高度科学原旨主义的倾向，也随着经社领域对泛科学主义的怀疑，而日趋显现。
[16]除了上述规定，宪法对公民文化权利也有专门的规定。2004年宪法修正案将宪法第13条国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。
因此，在未来条件和时机成熟之时，通过宪法修正案对现行《宪法》之中的基本权利条款作必要的调整，当属必然之事。1、从数字看宪法修正改革开放以来，经济体制改革的总体走向是从计划经济迈向更加开放的市场经济。从长远来看，与物质条件改善和经济发展一样，人们的文化生活终究是宪法实践和理论无法忽视的重要领域。……各级政府必须坚决克服轻视文化建设的错误倾向，把智力开发提到重要日程上来。1954年《宪法》并无国家文化建设义务的专门规定，与此相关的是第15条：国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。
【注释】[1] 其实，改革开放以来尤其是近十年来，文化立法的呼声一直就没有断过。[32] 例如，中共中央办公厅、国务院办公厅：《国家十二五时期文化改革发展规划纲要》（2012年2月15日）。克林顿总统则用12886号行政命令接替了里根总统的12291号行政命令，要求相似的规制分析。
值得说明的是，在替代手段的评价过程中，全面的资讯收集工作十分重要，各项措施规制效果发生的规模、实效、可能性，以及依据个案考虑不同手段间是否具有其它特点，例如不可恢复性与独特性等，[14]以及选择不同层级的执行机构等因素，都是需要纳入考虑的范畴。例如修正后的成本收益分析(ModifiedCBA)，通过修正分配权数(distributionalweights)来致力于达成多元目标。但是，如影随形般，成本收益分析方法从诞生和运作之初，就有大量的批评和质疑声。(3)随机评估法(contingentvaluationmethodology)，它先向受访者描述某种调查客体的相关资讯(例如某种危险的危险程度、发生的后果等)，然后想象有一个提供这些非市场价值利益交易的市场存在，直接询问受访者愿意花多少钱去购买。
政府不能据此懈怠自己的职责，因为谁都无法确定将税收支付在所谓其它更加合理的领域，是否一定产生好的社会结果。对于政府规制手段选择的评估，则贯穿于政策制定、执行和司法评价的整个过程。
美国对此发展出两个被设定的评估目标，分别是统计学意义上的生命价值(valueofstatisticallife,VSL)与统计学意义上延续寿命的价值(valueofstatisticallife-yearsextended,VSLY)。[10]Henry M. Levin Patrick J. McEwan, Cost-Effectiveness Analysis: Methods and Applications, 2nd edition, Sage Publications, Inc., 2001, pp. 11-14.[11]台湾学者也将它译成益本比，但由于收益/成本率在获取途径上非常敏感于计算方法，因此有很多学者质疑收益/成本率获得方式的正确性，甚至认为它有被任意操控的危险性。因此，虽然从概念上理解看，成本收益分析乃针对某一项特定的规制措施而进行，实际上它内含了多重分析结构和评估对象。[13]通常情况下，维持现状或者说不规制，也是可替代方式的评价对象之一。
其次，假使数据化的方法都是科学的，共量基准能够一律采取货币形式吗？很多学者质疑，人们对货币作为等价物的信赖，能足以渗透到针对生命、健康、精神、幸福、人性温暖这些软性变量(softvariables)的评价领域？对公共利益与基本权利的评价，真的能够等同于对于人数、年纪、收入、剩余寿命、一毫克二氧化硫等数字加减乘除的运算法则吗？[30]即使所有的技术方法和货币共量基准都可信，又如何确定所欲评价对象的范围？换言之，投入与产出自身能否被清晰界定？仅以禁止一项排污为例，其成本，除了规制措施的政策制定成本(例如专家成本、实地勘验、文书资料、信息查询、官僚人员、办公场所等)、执行成本(例如武器配备、查封扣押、物品折损、仓储保管、通告邮寄等等)之外，企业成本(例如企业破产、员工下岗等)、行业成本(例如整体行业甚至整条产业链的市场格局变化)、家庭成本(例如雇主失业后的子女就学、保险医疗、饮食住房等)、社会成本(例如犯罪指数、市民素质、人才储备等)，该如何穷尽？(二)从计算到描述：成本收益分析方法的修正这种完全以货币基准进行共量的方法，被称之为纯粹或标准的成本收益分析(pureorstandardCBA)。[25]2.对非直接市场交易性价值评估标准的再细化考虑到非直接市场交易性价值在现实状态中的多样性，以及乐意付费评估法鉴于被调查者和采访者身份差异极有可能导致的数据偏差，美国对于非直接市场交易性价值(nonmarketbenefit)发展出更为细化的标准，以弥补量化结论在可得性和一致性间的矛盾。在法学界，以波斯纳法官为代表的法经济学者，也预言去法化和日趋经济学化，将是法学发展的新方向。可惜，资源有限的现实和分配理性的需求依然存在。
此时，因酒后驾驶导致的车祸率及其社会损失的货币性折算，就十分具有说服力，公共利益保护的重大急迫性也体现于此。[5]有关利益衡量与成本收益分析之间的讨论，请参见Jeremy Kirk, Constitutional Guarantees, Characterisation and the Concept of Proportionality, 21 Melb. U. L. Rev. 1, 8(1997).[6]在尼克松总统生活品质评价制度之后，福特总统在第11821号行政命令、卡特总统在第12044号行政命令中，都对成本收益分析作了更为细致的规定。
美国法经济学和法社会学执牛耳者的波斯纳、孙斯坦和哈恩都坚持，不能因为对个体的过度保障而导致社会秩序的瘫痪，安全固然比遗憾好，但是谁都说不清楚，谁的安全比谁的更为重要。以经济学方法为基础的成本收益分析，已经开始频繁出现于法院审查政府规制措施的司法判决中。
比如，机会成本途径(opportunitycostapproach)[20]和社会时间偏好途径(socialtimepreferenceapproach)[21]间的选择，就长期困扰着理论界。Shelley Lynne Tomkin, Inside OMB: Politics and Process in the President's Budget Office, American Political Institutions and Public Policy, 1998, p. 6.[8]黄铭辉：《成本效益分析在我国行政法上应用可能性之研究》，台北大学法学系硕士论文，2000年6月，第82页。这样，康德曾提出的绝对的道德命令，也就是永远把人类——无论你亲自所谓还是代表他人——当作目的，而绝不当作手段来对待的社会正义底线就遭到抛弃。而与传统利益衡量(或称法益衡量)过于局限在公益实现与私益侵害的两造格局不同，它将政策工具的各项成本，也纳入衡量过程。首先，如果危害属于非致命的疾病与损害(nonfatalillnessandinjury)，那么对于减少该种危害所产生利益的核算，目前在健康安全行政领域较为广泛采用所谓直接费用(direct-cost)评估法。[18]这也往往被称为直接成本，参见骆梅英：《成本收益分析方法——现代行政法上新的政策评估工具》，载吴敬琏、江平主编：《洪范评论》第2卷第2辑，中国政法大学出版社，2005年。
但是，由于不同的规制方案其成本与效率分配的结果自然不同，其间很难以一个抽象的法则来证明哪一种分配更合乎公平。[28]因此，究竟采用哪一种评估目标也成为争议的交锋点。
[29]四、成本收益分析的反思与修正：一个未竟的争论不可否认，成本收益分析有其独特的优势，其采用货币共量方法致力于比较项之间的通约化和比较结果的客观化，为广泛存在于公共政策选择与司法评价中的利益衡量提供了客观基础。(3)对于居于核心地位的货币共量而言，力图改良中的成本收益分析方法，开始采用货币与其它数据量化共存的方式。
(二)非直接市场交易性价值的评估1.引入乐意付费评估法当然，货币共量更为困难的领域，在于对那些非直接市场交易性价值的评估，例如健康与危险防御、紧急救助、环境舒适性的创造与维持，等等。在美国，确定这些利益因素的货币共量基准，最常见的方法是采用乐意付费评估法(Willingness-to-payvaluationapproach)。
[9]张四明：《成本效益分析在政府决策上的应用与限制》，《行政暨政策学报》2001年第3期。[7]正因为如此，有学者以总统的‘活百科全书来形容联邦预算管理局作为总统政治上谋臣策士的重要性。所谓乐意付费，也被等同于愿意承担(willingness—to—accept)，就是根据人们愿意为某一特定的货物、劳务、健康、快乐付出多少的货币代价来确定价值的方法。二、评估报告的构成及其多重分析结构的展开美国是当前在规制政策评价体系中采取成本收益分析方法最为娴熟和广泛的国家。
更尖锐地说，在成本收益分析面前，个人成为政府规制政策评价中的手段和要素。(3)成本效用分析(cost-utility analysis)。
[33]换言之，并非一旦当某项政府规制措施的社会成本超出个体保护的数字计算法则，政府就有权宣告风险预防没有价值。2.当下价值与未来价值：贴现的实施与争议即使投入和产出都具有市场评估性，但是，由于许多项目衍生的成本和收益并不是发生在同一时间点上，往往成本付出是在计划推动的初期，而收益却发生在后甚至延续到长远的未来。
以禁止酒后驾驶这项公共政策为例，如果说传统的利益衡量往往考虑的是人身安全保护与行为自由限制之间的价值位阶关系，从而选择是否实施该规制措施的话，那么成本收益分析，则需要对照放任酒后驾驶可能导致的社会状态。[2]在这种去法化浪潮和经济学方法大量运用的趋势中，成本收益分析方法在政策分析和法学领域的渗透，成为一个典范。
(三)以可替代性手段为评估对比特定规制事项的成本与收益，虽然构成成本收益分析的核心单元，但是，即使某一特定规制事项在净收益和收益/成本率上都获得令人满意的答案，政策评估也尚未终结。综合以观，试图在目标与方法上呈现更为多元的整体。[9]换句话说就是，如果维持现状，不采取某项规制措施，究竟会怎样？有意思的是，成本收益分析也常常运用于对既存规制状态的评估，此时，潜在地对照假设会转变为一个不存在该规制的未来状态。[28]根据1990年的一项报告显示，每一个事故中平均WTP的值，对拯救一个生命为480万美元，而延长的寿命为120000美元。
本文试图以成本收益分析方法运用较为娴熟的美国为借鉴蓝本，介绍其具体的分析结构和操作方法，并梳理这一方法的困境和转型可能，以期对我国的制度实践有所裨益。假如，我们仅仅愿意花100元的代价来避免某种危险，这也就意味着如果消除该危险的代价超过100元，那么我们将宁愿承受这种危险。
[12]总体说来，OMB就成本效益分析的评估结果，在最后决定采取何种管制手段时，主要并非取决于管制手段间收益/成本率的高低，而是净收益的高低。即使修正后的成本收益分析方法企图超越数字化和货币衡量的狭隘比较，并在社会价值层面加入效能性、公平性、可行性及其他多元价值因素的处理，但是，追求利益最大化的假设，并没有得到根本性的变化，这也导致人类共识中许多居于核心地位的价值观，诸如人性尊严、安全和追求幸福，陷入了经济性假设的门槛。
前者借助于确定不同行业领域的统计学意义上的生命价值数值，然后根据减少的死亡人数计算出收益，因此，它比较关注某项措施可以避免多少人过早丧生(prematuredeath)。(2)在此基础上，非经济性的价值目标，比如公平、正义、生态维护等得到一定程度的加强，来弥补纯粹成本收益分析单一效率目标的缺陷。
